Por René Böhme, investigador de Ciencias Sociales en la Universidad de Bremen.

Alemania es un país de inmigración. Esta a su vez se refleja en el mercado de trabajo. Según las estadísticas de empleo de la Oficina Federal de Estadística, la proporción de extranjeros empleados e incluidos en el régimen de seguridad social aumentó del 6,8 al 10 por ciento entre el año 2000 y el año 2016.
En los últimos 16 años, el número de empleados extranjeros en Alemania ha pasado de aproximadamente 1,9 millones a más de 3,1 millones de personas, mientras que el número total de inscritos en el régimen de seguridad social sólo ha aumentado un 12,7 por ciento. La dinámica en el empleo de extranjeros ha aumentado considerablemente desde 2011. En 2016, los extranjeros representaban aproximadamente la mitad del crecimiento total en el número de trabajadores en Alemania. 

Es importante notar que desde el año 2000 la estructura de cualificación de los nuevos migrantes ha mejorado considerablemente (es decir, los migrantes recién llegados están mejor cualificados). Con el aumento de la importancia de los extranjeros en el mercado laboral alemán (y específicamente en el de Bremen), la cuestión del reconocimiento de cualificaciones extranjeras está ganando en importancia. Frente a este hecho, los gobiernos (tanto nacional como federales) han desarrollado medidas legales para facilitar la convalidación de las cualificaciones que los migrantes hayan obtenido en sus países de origen. Esta medida facilita que los trabajadores cualificados extranjeros puedan utilizar sus cualificaciones profesionales en el mercado laboral alemán. Por ejemplo, los profesionales extranjeros tienen derecho a que una autoridad competente en su ámbito de trabajo examine la equivalencia de su cualificación, teniendo además en cuenta su experiencia profesional.

Sin embargo, la probabilidad de que se reconozca la cualificación varía enormemente entre un empleo y otro. Como muestran los resultados de un estudio sobre la implementación de la Ley de Convalidación de Bremen, la convalidación de las cualificaciones docentes conlleva una gran cantidad de retos. Al reconocer a los docentes debe distinguirse entre la obtención de un certificado docente oficial o una cualificación docente limitada (por ejemplo para una sola asignatura). Sólo se puede obtener un empleo en una escuela pública – y por lo tanto un salario considerablemente mejor – si se posee un título oficial de docente. Aquéllos que solamente ostentan una cualificación docente limitada por ejemplo sólo pueden dar clase en instituciones de formación profesional no oficiales.

Con el fin de determinar qué opciones tienen los docentes migrantes y qué necesitan para obtener un premiso docente (tanto el permiso oficial como la cualificación docente limitada), la autoridad competente[1] examina los documentos y certificados de cada solicitante. Según las necesidades de formación específicas de cada solicitante, la Oficina de Exámenes Estatal determina el número de créditos o asignaturas que deben obtenerse en la universidad. Estos no pueden superar los 90 créditos y una experiencia docente de 18 meses. La decisión sobre qué medidas debe tomar cada solicitante para obtener una cualificación docente es tomada en colaboración con el Centro para la Formación de Docentes de la Universidad de Bremen. Tras haber sido admitidos en dicha universidad, los solicitantes pueden cursar las asignaturas obligatorias y, tras haberlas aprobado, presentar su solicitud frente al Instituto Nacional de Centros Escolares para realizar las prácticas de docencia[2].

Según las necesidades de cada solicitante, el periodo de prácticas de docencia puede tomar seis, 12 o 18 meses. Por cada año de experiencia docente en el extranjero se puede restar medio año de dichos 18 meses. Tras haber completado las medidas de adaptación (es decir, los cursos universitarios y las prácticas de docencia), o tras haber superado la prueba de aptitud, el Senador de Ciencias tomará la decisión sobre el grado del que podrán gozar los solicitantes al presentarse a un puesto de docente.

Un reto a la hora de reconocer a los docentes es que sigue sin haber (desde diciembre de 2017, e incluso tras tres años de entrada en vigor de la ley) una regulación que ayude a interpretar la ley en caso de discrepancias entre el Senador de Infancia y Educación y el Senador de Ciencias y Sanidad. Y en ausencia de una instrucción administrativa, ambas autoridades pueden tener puntos de vista diferentes sobre cuándo otorgar una convalidación y cuándo no. Sin dicha instrucción, depende de cada funcionario o funcionarios decidir qué es lo que se debe hacer en cada caso individual, y las decisiones en torno a las convalidaciones no poseen certeza legal, por lo que pueden ser corregidas en cualquier momento en un procedimiento legal administrativo. Por lo tanto es urgentemente necesario que ambas autoridades se pongan de acuerdo en cuanto a la interpretación legal.

Hay dificultades añadidas debido a que a menudo los docentes extranjeros sólo están cualificados para dar clase en una sola asignatura o están formados dentro de un sistema educativo distinto. En este caso no pueden ser empleados como docentes en toda regla, y por lo tanto sufren una desventaja colectiva. Para solucionar este problema estructural deben ser adaptadas las regulaciones pertinentes con el fin de que los docentes que solo enseñan una asignatura puedan ser reconocidos como docentes en toda regla. El Estado de Hamburgo es un ejemplo de que esto es posible. Ciertamente, la una flexibilización del derecho a la convalidación de los docentes tal y como se ha realizado en Hamburgo para la docencia de una sola asignatura es una excepción, pero Berlín y Bremen están discutiendo esta posibilidad debido a la escasez de docentes.

Se pueden producir retos específicos para algunas asignaturas. Por ejemplo, la convalidación de docentes de “Alemán como segundo idioma” es controvertida. Pese a que la demanda ha aumentado enormemente debido al alto nivel de inmigración extranjera, la Conferencia de Ministros de la Educación no ha incluido aún “Alemán como segundo idioma” en su currículo escolar general. El resultado es que los docentes de Alemán como segundo idioma no gozan de pleno reconocimiento, aunque existe una gran necesidad de docentes en esta asignatura, por ejemplo en los cursos preparatorios para niños refugiados o migrantes. Sin embargo, algunos Estados Federales están dejando de lado estas directrices y están reconociendo a docentes de “Alemán como segundo idioma”, pero aún no es el caso de Bremen. Muchos docentes de “Alemán como segundo idioma” están dando clase en cursos de idiomas, pero con salarios inferiores a los de los docentes plenamente acreditados. Los docentes de educación física no pueden obtener la convalidación en Bremen porque la universidad ya no ofrece esta asignatura y por lo tanto no hay medidas de adaptación. La cooperación con otras universidades (por ejemplo Oldenburg) podría tener sentido. En ambos casos, parece que una coordinación a nivel estatal ayudaría a solventar estos problemas (por ejemplo, se pondría fin a prácticas discrecionales en los Estados y se aumentaría la convalidación en todas las áreas). Pero algunas autoridades temen que bajar los requisitos aplicables a los trabajadores cualificados extranjeros respecto de los docentes formados en Alemania podría conllevar un deterioro del sistema educativo.

Por último, los retos que representa el idioma son enormes. Entre los solicitantes se encuentran tanto personas con pocos conocimientos de alemán como personas con un nivel B1 y superior, aunque el nivel B2 es poco frecuente. Aunque el nivel lingüístico no es un prerrequisito legal para la convalidación, los solicitantes deben alcanzar finalmente un nivel C1 o C2 para poder lidiar con las medidas de adaptación. Un curso, en vigor desde el otoño de 2017, también pretende preparar mejor a los docentes extranjeros para los requisitos comunicativos de la vida laboral.

La alta complejidad del proceso de convalidación requiere que las autoridades competentes (Senador de Ciencias) estén lideradas por personal mejor cualificado, con el fin de poder garantizar un apoyo y acompañamiento más extensivos.

Notas

[1] En Bremen, el Senador de Ciencias es responsable del reconocimiento de las cualificaciones docentes extranjeras.

[2] El Instituto Nacional de Centros Escolares es una institución dependiente del Senador de Infancia y Educación. Su función es acompañar a las escuelas del Estado de Bremen en su trabajo y apoyar su desarrollo. Como centro de excelencia, el Instituto provee servicios profesionales, educativos, psicológicos y de apoyo a todos aquellos responsables de la educación de estudiantes de primaria y secundaria, escuelas de secundaria y de formación profesional. Las tareas del Instituto son por ejemplo la formación de docentes en prácticas y la cualificación de docentes, funcionarios y gestores escolares, así como otro personal pedagógico de centros escolares.